Mit Rahmenvereinbarungen können zukünftige Einzelaufträge für wiederkehrende Leistungen über einen längeren Zeitraum vergeben werden. Hierfür müssen öffentliche Auftraggeber nur die Rahmenvereinbarung selbst ausschreiben. Die innerhalb der Rahmenvereinbarung vergebenen Einzelaufträge sind vergaberechtlich privilegiert.
Was sind Rahmenvereinbarungen?
In der Rahmenvereinbarung werden allgemeine Bedingungen für zukünftige Einzelaufträge vor allem in Bezug auf den Preis festgelegt, ohne dass diese bereits im Detail bekannt sein müssen (vgl. § 103 Abs. 5 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen, GWB).
Welche Vorteile haben Rahmenvereinbarungen?
Rahmenvereinbarungen sparen vor allem Zeit und Aufwand, weil sie es ermöglichen, eine Vielzahl von Einzelaufträgen unter dem Dach der Rahmenvereinbarung zu bündeln, ohne dass für jeden einzelnen Auftrag neu ausgeschrieben werden muss. Das in Aussicht genommene Auftragsvolumen muss vom Auftraggeber nicht abschließend festgelegt werden. Es muss lediglich so genau wie möglich – zum Beispiel auf der Grundlage von Erfahrungswerten aus der Vergangenheit – ermittelt und bekanntgegeben werden. Schließlich lassen sich mit Rahmenvereinbarungen auch erhebliche Einsparpotentiale realisieren.
Welche Regeln gelten für Rahmenvereinbarungen?
Für die Vergabe von Rahmenvereinbarungen gelten, soweit nichts anderes bestimmt ist, dieselben Vorschriften wie für die Vergabe entsprechender öffentlicher Aufträge.
Welches Vergabeverfahren ist anzuwenden?
Die Vergabe einer Rahmenvereinbarung muss in einem transparenten, wettbewerblichen und diskriminierungsfreien Vergabeverfahren erfolgen. Damit unterscheidet sich die Verfahrenswahl hinsichtlich des anzuwendenden Vergabeverfahrens selbst nicht von der Verfahrenswahl bei der Vergabe eines öffentlichen Auftrags.
Was gilt hinsichtlich der Losbildung?
Auch hinsichtlich der Frage der Losbildung gelten bei der Vergabe von Rahmenvereinbarungen keine Besonderheiten. Mittelständische Interessen sind gemäß § 97 Abs. 4 GWB bei der Vergabe öffentlicher Aufträge vornehmlich zu berücksichtigen. Leistungen sind demgemäß in der Menge aufgeteilt (Teillose) und getrennt nach Art oder Fachgebiet (Fachlose) zu vergeben.
Ob dem Grundsatz der losweisen Vergabe auch durch die im Weiteren beschriebene Rahmenvereinbarung mit mehr als einem Unternehmen entsprochen werden kann, ist bisher nicht abschließend geklärt.
Praktisch spricht vieles dafür, dass Rahmenvereinbarungen mit mehr als einem Unternehmen ebenfalls den Grundsatz der losweisen Vergabe erfüllen können, da durch die Miniwettbewerbe um die konkreten Einzelaufträge ebenfalls die mittelständischen Interessen an „kleineren“ Einzelaufträgen gewahrt werden. Denkbar ist aber auch, dass technische Gründe eine Gesamtvergabe erfordern.
Gilt das Gebot der eindeutigen und erschöpfenden Leistungsbeschreibung uneingeschränkt auch für Rahmenvereinbarungen?
Das Gebot der eindeutigen und erschöpfenden Leistungsbeschreibung (§ 121 Abs. 1 GWB) gilt auch für den Abschluss von Rahmenvereinbarungen. Dies erfordert, dass neben dem oder den Auftragsbeständen das in Aussicht genommene Auftragsvolumen, die Größe oder Frequenz der einzelnen Leistungsabrufe, die vorgesehenen Lieferzeiten und der Lieferort so genau wie möglich anzugehen sind. Das Auftragsvolumen muss jedoch nicht abschließend festgelegt werden.
Was gilt hinsichtlich des in Aussicht genommenen Auftragsvolumens einer Rahmenvereinbarung?
Das in Aussicht genommene Auftragsvolumen (= Gesamtsumme aller Einzelaufträge, die während der Laufzeit der Rahmenvereinbarung geplant sind, § 3 Abs. 4 VgV) ist jedoch so genau wie möglich zu ermitteln und bekannt zu geben.
Dies bedeutet, dass regelmäßig Schätzmengen anzugeben sind. Die Pflicht zur sorgfältigen Ermittlung des voraussichtlichen Bedarfs besteht deshalb nur im Umfang des Möglichen und Zumutbaren – im Regelfall sind Grundlage der Schätzung die in der Vergangenheit benötigten Referenzmengen.
Ist auch eine Höchstgrenze für die abzurufenden Einzelaufträge anzugeben?
Ja. Aufgrund der Grundsätze der Gleichbehandlung und Transparenz hat der Auftraggeber nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) die Höchstgrenze der abrufbaren Leistungen anzugeben, die auf der Grundlage der Rahmenvereinbarung abgerufen werden können.
Die Höchstgrenze kann entweder als Höchstmenge oder als Höchstwert angegeben werden.
Aus Sicht der Autoren sollte der Auftraggeber die Höchstgrenze nicht zu knapp bemessen, als Richtschnur kann eine Aufschlag von 20 Prozent auf den geschätzten Auftragswert gelten.
Welche Folgen treten ein, wenn die Höchstgrenze überschritten wird?
Eine Überschreitung der Höchstgrenze hat zur Folge, dass die Rahmenvereinbarung ihre Wirkung verliert, sobald diese Menge oder dieser Wert erreicht ist.
Sind garantierte Mindestabnahmemengen anzugeben?
Der Auftraggeber kann auch Mindestabnahmen festlegen. Mindestabnahmemengen reduzieren die Kalkulationsrisiken der Bieter und helfen ggf. entsprechende Wagniszuschläge zu vermeiden, so dass die Festlegung von Mindestabnahmemengen die Beschaffung verbilligen kann. Eine Rahmenvereinbarung ist jedoch auch ohne Abnahmegarantie zulässig.
Wann liegt eine missbräuchliche Verwendung einer Rahmenvereinbarung vor?
Eine missbräuchliche Nutzung einer Rahmenvereinbarung kann dann gegeben sein, wenn die Rahmenvereinbarung auf die langfristige Bindung von Kapazitäten bei Bietern ohne realistische Chancen auf Einzelaufträge gerichtet ist. Auch darf eine Rahmenvereinbarung nicht zum Zwecke der reinen Markterkundung „missbraucht“ werden, um Konditionen für etwaige Einzelaufträge zu erfragen, die tatsächlich nicht vergeben werden sollen.
Welche Auftraggeber sind berechtigt, die Rahmenvereinbarung zu nutzen?
Welcher Auftraggeber aus einer Rahmenvereinbarung bezugsberechtigt sein soll, ist vorab festzulegen. Die Vergabe von Einzelaufträgen ohne reguläre Auftragsbekanntmachung ist nur zwischen den in der Auftragsbekanntmachung für die Rahmenvereinbarung bzw. der Aufforderung zur Interessensbestätigung genannten öffentlichen Auftraggeber und diejenigen Unternehmen, die zum Zeitpunkt des Abschlusses des Einzelauftrags Vertragspartei der Rahmenvereinbarung sind, zulässig.
Aus dem Missbrauchsverbot ergibt sich zudem das Verbot der Doppelvergabe; es dürfen also keine voneinander unabhängigen Rahmenvereinbarungen über denselben Beschaffungsgegenstand abgeschlossen werden. Regelmäßig zulässig ist indes die Einzelausschreibung einer Leistung, selbst wenn diese bereits Gegenstand einer Rahmenvereinbarung ist.
Kann der Kreis der abrufberechtigten Auftraggeber nachträglich erweitert werden?
Ein nachträgliches Erweitern der Teilnehmer ist ausgeschlossen. Eine Rahmenvereinbarung ist ein „geschlossenes System“, zu dem niemand nachträglich Zutritt erhält, weder aufseiten der Auftragnehmer noch aufseiten der Auftraggeber.
Ausnahmsweise lässt es die Rechtsprechung genügen, dass die bezugsberechtigten Auftraggeber zumindest „bestimmbar“ sind, also nicht namentlich bezeichnet, sondern auf anderem Wege festgelegt werden. Denkbar ist etwa eine Bezugnahme auf eine bestimmte Kategorie von öffentlichen Auftraggebern innerhalb eines klar abgegrenzten politischen Gliederungsgebietes („alle Dienststellen im Regierungsbezirk xy“)
Eine Öffnungsklausel in einer Rahmenvereinbarung, mit der der Kreis, der aus einer Rahmenvereinbarung Abrufberechtigten erweitert werden soll, ist unzulässig.
Was gilt hinsichtlich der Laufzeit einer Rahmenvereinbarung?
Die Laufzeit einer Rahmenvereinbarung ist im Oberschwellenbereich im Regelfall auf vier Jahre beschränkt.
In Ausnahmefällen, in denen dies aufgrund des Auftragsgegenstandes oder anderer besonderer Umstände gerechtfertigt ist, kann allerdings eine längere Laufzeit in Betracht kommen. Das kann etwa der Fall sein, wenn der Auftragnehmer hohe Investitionen, etwa in eine technische Anlage vor Ort oder aber in auftragsspezifische Fahrzeuge, tätigen muss.
Von der Laufzeit der Rahmenvereinbarung ist die Laufzeit der Einzelabrufe zu unterscheiden. Diese kann gerade dann, wenn Dauerschuldverhältnisse wie etwa Mobilfunkverträge oder Versicherungsverträge Gegenstand der Rahmenvereinbarung sind, die Laufzeit der Rahmenvereinbarung überschreiten.
Wie kann man der technischen Weiterentwicklung während der Dauer der Rahmenvereinbarung Rechnung tragen?
Häufig ist absehbar, dass über die Laufzeit einer Rahmenvereinbarung durch technische Weiterentwicklungen ein Anpassungsbedarf entsteht. Dies kann durch Innovationsklauseln begegnet werden. Innovationsklauseln ermöglichen es, den Auftragsgegenstand während der Auftragsausführung aus Aspekten der technischen Fortentwicklung anzupassen.
Bei längeren Laufzeiten sind auch Preisanpassungsklauseln regelmäßig in Betracht zu ziehen, ohne dass der Auftraggeber grundsätzlich vergaberechtlich verpflichtet wäre, Preisanpassungsklauseln vorzusehen.
Praktische Bedeutung haben auch Mengenstaffeln als Kalkulationserleichterung. Dabei wird den Bietern von vornherein durch festgelegte Rabattstaffeln die Möglichkeit eingeräumt, Mengenrabatte anzubieten. Praktisch würde dann ab einer bestimmten Stückzahl ein Nachlass eingeräumt werden.
Wie sind die Einzelabrufe bei dem/den Partner(n) der Rahmenvereinbarung durchzuführen?
Die Gestaltung der Einzelabrufe ist vom Charakter der Rahmenvereinbarung als „Ein-Partner-„ oder „Mehr-Partner-Vereinbarung“ abhängig:
Wird eine Rahmenvereinbarung mit nur einem Unternehmen geschlossen, so werden die auf dieser Rahmenvereinbarung beruhenden Einzelaufträge entsprechend den Bedingungen der Rahmenvereinbarung vergeben.
Enthält die Rahmenvereinbarung allerdings nicht sämtliche Bedingungen für die Einzelaufträge, kommt das sogenannte Konsultationsverfahren zur Anwendung. Wenn dies erforderlich ist, fordert der Auftraggeber den Rahmenvertragspartner zur Vervollständigung seines Angebots auf.
Bedingt durch die verbleibende Gestaltungsmöglichkeit des Auftragnehmers besteht in diesen Fällen das Recht des Auftraggebers, das Angebot auf Abschluss eines Einzelauftrages abzulehnen, sodass es nicht zu einem Einzelauftrag kommt. Dies kann der Auftragnehmer auch dadurch provozieren, indem er im Rahmen der Konkretisierung und Ergänzung wenig attraktive Kriterien anbietet.
Praktisch ist daher bei der Ausschreibung solcher unvollständigen Rahmenvereinbarungen häufig Zurückhaltung empfohlen.
Wird eine Rahmenvereinbarung mit mehreren Unternehmen geschlossen, so ist die Vergabe der Einzelaufträge abhängig von der Gestaltung der Rahmenvereinbarung:
1. Wenn in der Rahmenvereinbarung alle Bedingungen für die Erbringung der Leistung sowie die objektiven Bedingungen für die Auswahl der Unternehmen festgelegt sind, die sie als Partei der Rahmenvereinbarung ausführen werden, werden die Einzelaufträge gemäß den Bedingungen der Rahmenvereinbarung ohne erneutes Vergabeverfahren vergeben. Objektive Bedingungen für die Auswahl der Vertragspartner können dabei eine Rangfolge aus der Angebotswertung, ein rollierendes System oder auch ein System sein, bei dem bewertete Schwerpunkte der Leistung der Bieter den Ausschlag geben.
2. Zugleich ist es auch möglich, die Einzelaufträge teilweise ohne erneutes Vergabeverfahren und teilweise mit einem neuen Vergabeverfahren zu vergeben. Es kann insoweit auch vorgesehen werden, im Wege eines „Mini-Wettbewerbs“, also eines erneuten Vergabeverfahrens zwischen den Partnern des Rahmenvertrags die Auswahl des Unternehmens, von dem ein konkreter Einzelauftrag erbracht werden soll, getroffen werden.
Für letzteres bedarf es jedoch bereits im vorausgegangenen Vergabeverfahren festgelegter objektiver Kriterien. Denkbar ist praktisch vor allem ein System einer rollierenden Verfügbarkeitsabfrage, oder der Abfrage der Lieferfähigkeit.
3. Sofern nicht alle Bedingungen zur Erbringung der Leistung in der Rahmenvereinbarung festgelegt sind, ist mittels eines erneuten Vergabeverfahrens als „Mini-Wettbewerb“ zwischen den Unternehmen, die Parteien der Rahmenvereinbarung sind, der Einzelauftrag zu vergeben.
Auch für diesen Fall bedarf es bereits vor Ausgang des Vergabeverfahrens festgelegter objektiver Kriterien. Dies gilt vor allem für die Zuschlagskriterien und deren Gewichtung.
Bei Mehr-Partner-Rahmenvereinbarungen ist zu berücksichtigen, dass § 134 GWB seinem Wortlaut nach auch bei der Vergabe der Einzelaufträge uneingeschränkt Anwendung findet.
Wie kann eine Rahmenvereinbarung erweitert werden?
Grundsätzlich gilt, dass dann, wenn die ursprünglich geschätzten Mengen überschritten werden, weitere Einzelabrufe nur im Rahmen des nach § 132 GWB Zulässigen ohne neues Vergabeverfahren erfolgen dürfen.
Risiko De-facto-Vergabe
Wird ein Einzelauftrag unter dem „Deckmantel einer Rahmenvereinbarung“ vergeben, obwohl die Rahmenvereinbarung diesen Auftrag tatsächlich nicht abdeckt, etwa weil der Auftraggeber tatsächlich nicht bezugsberechtigt ist, oder aber die konkrete Leitung nicht Gegenstand der Rahmenvereinbarung ist, stellt dies eine unzulässige De-facto-Vergabe im Sinne von § 135 Abs. 1 Nr. 2 GWB dar.
Fazit
Richtig genutzt, sind Rahmenvereinbarungen insbesondere bei wiederkehrenden Beschaffungen das Mittel der Wahl. Sie reduzieren den Verfahrensaufwand signifikant, ermöglichen die Beschaffung von Leistungen und Gegenständen, deren Umfang der Auftraggeber vorab nicht abschließend festlegen kann und versprechen ein beträchtliches Effizienz und Einsparpotenzial.
Dieser Beitrag wurde von Rechtsanwalt Oliver Hattig von Hattig und Dr. Leupolt Rechtsanwälte, Köln sowie Rechtsanwalt Tobias Oest, PwC Legal AG, Düsseldorf verfasst und erschien in der KOINNOmagazin-Ausgabe 02/2025.